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杜江在全國《旅行社條例》學習培訓班上的講話
更新日期:2009/5/16    [ 關 閉 ]
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        國家旅游局在《旅行社條例》和《旅行社條例實施細則》的全面施行組織這個學習培訓班,目的是為深入全面地學習宣傳新條例、新細則,使貫徹落實新條例、新細則成為我國旅行社行業和旅游行政管理部門、旅游質量監督管理機構全體同志自覺自愿的行動,切實發揮其推動我國旅行社業改革、開放和發展的功能作用。
        一、充分認識新條例、新細則對推動我國旅行社業改革、開放和發展的重大作用
        旅行社業是我國旅游法規制度建設的重點。改革開放和旅游業全面快速發展的初期,我國旅行社法規制度建設就開始起步。1985年7月,國務院發布的《旅行社管理暫行條例》,成為我國旅游業的第一部行政法規。1996年國務院修訂發布《旅行社管理條例》,仍然是我國旅游業第一部以國務院令發布的行政法規。同時,圍繞著旅行社的導游、出國游、邊境游等服務和管理,國務院還先后發布或批準發布了《導游管理暫行規定》、《中國公民出國旅游管理暫行辦法》、《邊境旅游暫行管理辦法》和《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》等國務院行政法規或法規性文件,它們也是至今為止我國旅游業所僅有的幾部國務院發布的行政法規。旅行社及其相關服務也是國家旅游局制定實施部門規章的重點。這些都是由于旅行社是旅游生產和服務的龍頭,旅行社業的改革、開放和發展對我國旅游業的持續、快速、健康發展作用和意義重大。
        此次國務院修訂公布《旅行社條例》,是貫徹落實改革開放和建設成熟完善的社會主義市場經濟體制的總方針,按照市場經濟原則和我國旅行社業發展的客觀需要,全面總結30年來我國旅行社業發展、經營服務、監督管理的經驗,經過多年的調查研究和廣泛征求意見,按照法定原則和程序,對我國旅行社體系結構、經營服務和監督管理等制度所進行的一次全面調整改革,使得我國旅行社業的體制、機制沿著社會主義市場經濟的道路進一步走向成熟完善。
        第一,此次修訂緊緊圍繞深化改革、擴大開放、促進發展的基本目標展開。為了實現旅游業的轉型升級,推進政府職能轉變和依法行政,使我國旅行社業按照國家改革開放的基本方針,深化改革、擴大開放,繼續快速健康發展,新條例、新細則大大放寬了旅行社的設立條件,簡化設立程序,下放許可權。其中,旅行社的注冊資金下限,統一調整為30萬元人民幣,為原來法規規定的最低限額;旅行社質量保證金的數額,不經營出境旅游業務的旅行社為20萬元,在三年后沒有受到罰款以上處罰的核退至50%,僅相當于原來國內旅行社的數額,而且還可以采用銀行擔保的方式;旅行社設立分社,取消了原來年接待達到10萬人次的條件限制。設立旅行社由省級旅游局或者其委托的地市級旅游局負責受理申請、許可并頒發許可證,出境旅游業務由國家旅游局或者其委托的省級旅游局負責審核許可并頒發許可證。這樣,旅行社的設立都不需要報國家旅游局審核許可并到國家旅游局來領取、換發、補發許可證,不出省甚至不出市就可以辦理;經過國家旅游局委托,申請出境旅游業務及其許可證的換發等事務,也可以在省內辦理。這可以直接為旅行社及其投資人節省費用、時間、人力,提高設立、許可證管理等工作效率,將大大便利企業的經營管理。
        第二,新條例對我國旅行社業體系分工、經營服務做出重大調整。這主要表現在取消旅行社類別劃分、擴大業務范圍、增加分支機構、允許委托代理、健全經營規則等方面。新條例規定,旅行社是“從事招徠、組織、接待旅游者等活動,為旅游者提供相關旅游服務,開展國內旅游業務、入境旅游業務或者出境旅游業務的企業法人”。新細則明確“為旅游者提供的相關旅游服務”,主要包括安排交通、住宿、餐飲和觀光游覽、度假休閑、娛樂等服務,提供導游、領隊服務和旅游咨詢、旅游活動設計服務;還可以接受委托,為旅游者代訂交通客票、代訂住宿和代辦出境、入境、簽證手續等委托代理服務,為機關、事業單位和社會團體的差旅、考察、會議、展覽等公務活動代辦交通、住宿、餐飲、會務等事務,為企業的各類商務活動、獎勵旅游等代辦交通、住宿、餐飲、會務、觀光游覽、度假休閑等事務。新條例規定,旅行社設立分社和服務網點,向設立地的工商行政管理部門辦理設立登記,然后向所在地的旅游行政管理部門備案。新條例、新細則還對我國旅行社及其員工的經營服務設置了非常全面具體的規則,包括招徠、咨詢、旅游合同、組團、發團、接團、導游領隊、內部管理、檔案資料管理等各個方面和環節,也對旅游行政管理部門的管理行為規則做出了比較全面具體的規定,為依法行政提供了充分依據。
        第三,全面規范旅行社的經營行為。新條例對零負團費操作模式、部門掛靠承包、超范圍經營和無許可經營等問題,都做出了明確的禁止和處罰規定。新條例將遏制、扭轉零負團費低價操作模式,作為一個主要目標。首先規定,旅行社不得以低于旅游成本的報價招徠旅游者;未經旅游者同意,旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務;旅行社在與旅游者簽訂旅游合同時,應當對旅游合同的具體內容作出真實、準確、完整的說明;對旅游合同解釋有爭議的,要做出有利于旅游者的解釋。其次規定,旅行社與游客簽訂的旅游合同,必須就旅游者應當交納的旅游費用及交納方式、旅行社安排的購物次數和停留時間及購物場所的名稱、需要旅游者另行付費的游覽項目及價格等,做出明確約定;旅行社及其導游和領隊不得欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費的游覽項目,旅行社不得要求導游和領隊接待不支付接待和服務費用或者支付的費用低于接待和服務成本的旅游團隊,不得要求導游和領隊承擔接待旅游團隊的相關費用;旅行社將旅游接待業務委托給其他旅行社的,應當向接受委托的旅行社支付不低于接待和服務成本的費用;接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足額支付接待和服務費用的旅游團隊。再次是對違反有關經營規則、搞零負團費操作的,做出了非常嚴厲的處罰規定。如欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費的游覽項目的,對旅行社由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責令改正,處10萬元以上50萬元以下的罰款,對導游和領隊由旅游行政管理部門責令改正,處1萬元以上5萬元以下的罰款,情節嚴重的,吊銷許可證、導游證或者領隊證。
        針對部門掛靠承包問題,新條例大大降低了旅行社及其分社、服務網點的設立條件,設置了比較可行簡便的設立方式和程序,可以滿足很大一部分中小投資人進入旅行社經營服務市場的需要,同時也滿足了旅行社經營國內旅游和出境旅游招徠游客、進行咨詢服務的需要。加上對旅行社非法轉讓、出租、出借許可證設置了禁止和嚴厲的處罰規定,少數敢于違規運作的旅行社,將受到嚴厲制裁,直至被清除出旅行社市場。
        新條例、新細則對解決無證經營和超范圍經營旅行社業務問題也采取了對策措施。僅就處罰來說,新條例規定,未取得相應的旅行社業務經營許可經營國內旅游業務、入境旅游業務、出境旅游業務的,由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責令改正,沒收違法所得,違法所得10萬元以上的,并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;違法所得不足10萬元或者沒有違法所得的,并處10萬元以上50萬元以下的罰款。
        第四,新條例對我國旅行社的許可證、保證金、業務年檢三大制度進行了改革完善。首先,新條例規定旅行社行業仍然實行許可證制度,但放寬了準入條件。其次,新條例對旅行社質量保證金制度的改革調整也是根本性的,包括降低保證金的數量標準,設置減少保證金數量和銀行擔保制度,規定利息全部歸旅行社所有;改變保證金的管理方式,由旅行社到國務院旅游行政主管部門指定的銀行設立專戶存儲,而不再交納到旅游行政管理部門專門設立的保證金賬戶存儲;加強監督管理,對保證金的交存方式和數量、用途、增加、減少、補存、監督管理、違規處罰等,都做出了明確規定。這既方便了旅行社和銀行,進一步直接或間接減輕旅行社的負擔,又減少了各級旅游行政管理部門的具體事務性工作,促進其轉變職能和工作方式。再次,新條例取消了“旅游行政管理部門對旅行社每年進行一次年度檢查。旅行社應當按照旅游行政管理部門的規定,提交年檢報告書、資產狀況表、財務報表以及其他有關資料”的規定,新細則相應取消了旅行社業務年檢的規定,但新條例規定“旅行社及其分社應當接受旅游行政管理部門對其旅游合同、服務質量、旅游安全、財務賬簿等情況的監督檢查,并按照國家有關規定向旅游行政管理部門報送經營和財務信息等統計資料。”新細則規定旅行社應當按年度將經營和財務信息等統計資料,在次年3月底前,報送主管的旅游行政管理部門。
        第五,加大對違規行為的處罰力度。例如,對未取得旅行社業務經營許可證經營旅行社業務、旅行社超范圍經營和外商投資旅行社經營出境旅游業務,法規規定的罰款金額,分別從1萬元以上5萬元以下和5000元以上2萬元以下,統一提高到10萬元以上50萬元以下,上、下限分別提高到原來的10倍和20倍、25倍;情節嚴重、吊銷許可證的情形從5種增加為15種;還規定旅行社被吊銷許可證的,其主要負責人五年內不得擔任任何旅行社的主要負責人,因妨害國(邊)境管理受到刑事處罰的,在刑罰執行完畢后五年內不得從事旅行社業務經營活動。
        新條例對旅行社業基本制度的改革調整,基本精神就是按照建立成熟完善的社會主義市場經濟體制的總體目標,通過深化改革、擴大開放和擴大企業經營自主權、改進和加強監督管理,來推動我國旅行社業持續、快速、健康發展,更好地滿足我國旅游業發展、國民旅游服務及經濟社會發展的需要。
        二、高度重視新條例、新細則的學習、培訓和宣傳
        學習、培訓和宣傳,是法規貫徹實施的重要環節。新條例、新細則在修訂過程中,就受到了行業和有關方面的關注。國務院公布新條例后,國家旅游局就將學習、培訓、宣傳作為重要工作,向全行業做了部署。學習、培訓和宣傳工作的主要目的和任務,就是深入全面地普及新條例、新細則的知識,讓全行業了解、掌握、理解其內容和精神實質,為貫徹落實奠定基礎。
        一方面,體制、制度改革,修訂、發布法規、規章只是第一步,開展法規、規章的學習、培訓和宣傳是重要環節。法規制度的生命力和意義在于貫徹落實,而要貫徹落實,首先必須讓有關各方了解、掌握其內容要求和精神實質,實現這一目的的主要途徑就是組織開展學習、培訓和宣傳。新條例、新細則的修訂、發布、宣傳是由國家旅游局會同有關部門負責的,組織、指導、督促其貫徹實施也主要是各級旅游行政管理部門的工作職責。因此,給大家的一個感覺就是,條例的實施首先和主要是旅游行政管理部門即政府的事,旅行社和其員工只是響應、配合、支持,處于次要的配角地位,政府是主角。實際上,從新條例的規定和內容來說,對旅游行政管理部門行為的規范調整只是一個方面,其主體內容和主要功能目標是規范調整旅行社和其員工的經營服務行為。所以,毫無疑問,其實施主體主要是旅行社及其員工,政府的職責就是督促、指導、支持和服務,企業和員工是主角,政府是配角。新條例、新細則要真正發揮推動我國旅行社業改革、開放和發展的功能作用,就必須通過組織開展深入廣泛的宣傳、學習、培訓、交流,統一和提高全行業和有關方面的思想認識,提供強有力的理論指導和思想武裝,讓貫徹落實新條例成為旅行社和廣大員工自覺自愿的行動,這才是最主要、最關鍵的工作任務。
        另一方面,要通過學習、培訓、宣傳、交流,解決一些認識問題,為統一步調進行貫徹落實奠定堅實基礎。法律、法規的實質是對各有關方面認識和要求的集中概括,要找出各有關方面利益和認識的共同點。因此,最終發布出來的法規,沒有一方的意見和要求得到完全徹底、不折不扣的表現,都是“有折有扣”的。意見和要求不一致是常見的,對新修訂的法規存在很多不滿意也就是正常的。例如,對于監督管理和處罰的規定,旅游行政管理部門有認為力度過大的,也有認為就應該如此的;企業中認為政府管得過多過嚴的有之,認為政府就應該嚴厲制裁、打擊違法違規的害群之馬的也大有人在;對于放寬旅行社入門條件限制、簡化設立許可程序,多數人認為是適應我國旅游業改革開放和發展的實際需要,完全應該,也有人擔心會造成市場秩序的混亂,因而不太贊成,等等。所有這些在法規、規章修訂過程中提出的問題,能夠通過修訂工作本身解決的,都盡可能解決了,但有相當一部分問題是不可能通過修訂工作本身解決,甚至是不可能形成統一的意見。這就必須通過學習培訓、宣傳交流,來擱置爭議,將大家的認識統一到新條例、新細則的規定和精神上來,全心全意、認認真真將貫徹落實工作做好。
        三、扎實推進新條例、新細則的貫徹落實
        條例修訂草案準備提交國務院審議后,國家旅游局就著手研究、部署新條例宣傳、貫徹工作。新條例發布后,國家旅游局立即組織、部署開展了一系列工作。一是由政策法規司牽頭,制定了國家旅游局自身的宣傳、貫徹新條例工作方案,并面向全國旅游行業做出了部署。二是會同國務院法制辦編寫新條例釋義和召開新聞發布會,組織國家和行業新聞媒體開展宣傳。三是組織修訂、發布新細則、保證金銀行存取辦法、旅行社及其分支機構登記備案規定、旅游投訴受理辦法、旅行社責任險管理辦法等配套規章或規范性文件,著手研究制定旅行社監督檢查、公告、保證金使用管理等具體辦法。四是就旅行社設立和出境旅游業務許可、許可證和備案登記證明的樣式規格和編號及印制、全國旅行社的重新審核和換發許可證、出國旅游的銜接協調、清退保證金等具體工作,明確意見和要求,做出部署或安排。五是組織省級和重點城市學習培訓班,支持、指導各地開展學習、培訓和宣傳、貫徹工作。
        當前,貫徹新條例、新細則,省級和重點城市旅游局是溝通上下、主導一方和具體落實的最重要環節。一是要按照國家旅游局的統一部署,認真開展新條例、新細則的宣傳、學習、培訓等工作,特別是面向旅行社負責人和縣市區旅游監督管理、質監執法人員的學習培訓,并指導、支持、督促旅行社組織開展全員學習、培訓。二是盡快將新條例、新細則所賦予的工作職責落實到位,為全面貫徹新條例、新細則奠定基礎,做出榜樣,包括及時開展設立許可和分社、服務網點備案,向旅行社清退保證金,研究落實許可委托事項,推動本地區旅行社業繼續快速、健康發展。三是馬上研究提出地方性旅游法規、規章的修訂、制定工作建議,盡快對本單位制定的規范性文件做出修改或廢舊立新。
        縣區市等基層旅游局要承擔新條例學習、貫徹的主要任務。一是要督促、支持本地區旅行社和旅行社員工開展新條例、新細則及其他規章、規范的學習、貫徹,組織開展有關檢查工作。二是按照法律、法規和職責規定,就履行旅行社監督管理和旅游行政執法工作采取對策措施,加強對旅行社經營服務的監督、檢查、指導和服務工作。三是就新條例、新細則等法規、規章的貫徹落實,積極開展探索、交流,主動向國家、省市旅游行政管理部門和立法機關提出建議,為進一步改革、完善旅行社法規制度提供基礎條件。
        旅行社是新條例最主要的實施主體,要努力承擔任務和責任。一是組織全體員工學習新條例、新細則,要求全體員工熟悉、掌握、理解并接受其對旅行社經營、管理、服務所做出的規定,為貫徹落實奠定思想認識基礎。二是要根據自身的實際,按照旅游行政管理部門的布置和要求,依據新條例等,制定、修訂、完善企業經營管理規章制度和崗位服務規則規范,將新條例、新細則的規定、精神貫徹落實到位。三是檢查、分析自身在企業管理、經營服務等各方面的狀況,主動糾正、改變所存在的不相符、不合理、不科學的制度和行為,特別是在業務機構設置管理、勞動用工、業務操作模式方面的做法及其指導方針、思想觀念等問題,要立足于從思想根源到具體行為各層次、各方面下手,規范管理、科學經營、細致服務、誠實守信。
        旅行社員工是旅游業及旅行社業運行、發展的原動力,在宣傳、貫徹新條例方面要發揮主人翁精神。一方面,要通過積極參加學習培訓活動,認真學習、掌握新條例、新細則規定和內容,理解其精神實質和要求,將其要求及旅游行政管理部門的部署落實到自己的實際行動上。另一方面,要對照檢查、深入分析自己在經營管理、勞動就業、服務技能等方面的狀況和存在的主要問題,力爭在法規、規章、規范、標準的指導下,成為合格和高素質的旅游人,立志為我國旅游事業的快速健康發展貢獻青春和汗水。
        最后,對參加學習培訓班的同志們提出幾點要求和希望。一是希望大家認真研讀新條例、新細則的條文,不必倒背如流,但必須耳熟能詳。二是要通過學習交流,聯系本地區、本單位、本職工作的實際,領會新條例的精神實質,把握宣傳貫徹工作的基本方向。三是要通過深入廣泛的交流,探討、制定學習、宣傳、貫徹落實新條例的工作意見、方案,科學和實事求是地提出對策措施,將所在地區、城市、單位的宣傳、貫徹工作抓起來,抓出成效。四是自身要持之以恒地堅持虛心學習,努力成為學習楷模、貫徹先鋒、培訓導師和法規專家。
        修訂發布新條例,是我國旅行社和旅游行業的大事,也是當前和今后一個時期推動我國旅游業和旅行社業改革、開放、發展的重大戰略舉措。以新條例、新細則的貫徹實施為基礎和動力,我國旅行社業和旅游業一定能夠實現持續、健康、快速發展的目標。
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